Quand l'intendance ne suit pas

Le 19 mars 1924, Léon Trostky écrit dans ses carnets, à propos de l’entrée en guerre de la France en 1870 : « La réalisation de plans de guerre aussi audacieux [ des opérations rapides entre les armées ennemies à la manière napoléonienne ]dépend aussi, toutes choses égales par ailleurs, du travail exact de l'intendance ; or, tout le régime du Second Empire, avec sa bureaucratie effrénée et incapable, n'était en aucune manière apte à assurer les soins et l'entretien des troupes. D'où les frictions et les pertes de temps dès les tout premiers jours de la guerre, l'abandon général, l'impossibilité d'appliquer un plan quelconque et, en conséquence de cela, l'effondrement. »

La pagaille logistique de l’armée du Second Empire en 1870 a profondément marqué les esprits de l’époque, imposant une profonde réorganisation sous la III^e République après avoir identifié l’origine du problème dans la séparation entre une chaine des forces et une chaine du soutien. Cette séparation avait une origine historique. Les intendants (du latin superintendentia, surveillance) militaires du Second Empire sont les descendants des « commissaire du roi pour les guerres » dont on trouve trace dès le milieu du XIV^e siècle. Leur rôle premier était de s’assurer de la réalité des effectifs et de l’emploi des deniers de la caisse royale. Richelieu et Louvois les chargèrent ensuite de fournir à la troupe tous les moyens pour survivre et combattre. Rendant compte directement au secrétaire d’Etat à la Guerre, ils jouèrent ainsi un rôle majeur dans le développement d’une administration dévouée à ce dernier et au roi face aux féodaux à qui était sous-traité le commandement des forces.

En 1817, après de nombreuses réorganisations sous la Révolution et l’Empire, ce corps devint le corps des intendants militaires dépendant directement du ministre et occupant, outre les missions classiques de contrôle, la direction des services de soutien qui se développaient alors. Comme sous l’Ancien régime, tout ce qui relevait de l’administration, de l’alimentation, de l’habillement et de la santé était toujours indépendant du commandement des armées. Ce système subit pourtant de fortes tensions au fur et à mesure que la bureaucratie rigide de l’intendance dut satisfaire les besoins croissants d’une armée aux effectifs grandissants. Ardant du Picq a fait une peinture saisissante du sort des soldats malades pendant la guerre de Crimée (1853-1856) :

Nos soldats n’ont eu ni draps, ni paillasses, dans les ambulances, ni vêtements, ni effets de rechange ; plus de la moitié ont couché sur le foin mouillé, par terre et sous la tente […] des milliers de fournitures de couchage ont été offertes par les Anglais à notre intendant général, qui a refusé […] les malades anglais avaient, dans de grandes tentes bien aérées, des couchettes, des draps, un coffre de nuit fourni de son vase. On guérissait dans les ambulances anglaises ; on pourrissait dans les nôtres.

Alors que les Français perdent 25 000 hommes par le typhus et le froid, le taux de maladie du contingent anglais est inférieur à celui de la population de Londres. On retrouve les mêmes problèmes lors de la campagne en Italie en 1859 et bien sûr, à une autre échelle, lors de la mobilisation de 1870. Les régiments partent sans toutes leurs munitions et même tous leurs réservistes et permissionnaires qui rejoignent comme ils peuvent. Sur 1 147 médecins, seuls 173 sont sur le terrain. Le 1^er corps d’armée ne reçoit des ambulances qu’après la bataille de Froeschwiller et doit abandonner de nombreux blessés. D'une manière générale, on ne sait plus très bien qui soutient qui.  Intendants et généraux ne parviennent pas à s'entendre.

On pourrait imaginer que les armées modernes ont dépassé ce clivage dévastateur pour l’efficacité opérationnelle. Pourtant, les problèmes de l’armée du Second Empire évoquent évidemment…ceux de l’armée israélienne durant l'été 2006. Il n’y avait là aucune survivance historique mais un souci de rationalisation. Le retrait des unités de combat terrestres de tous leurs organes de soutien pour les regrouper dans des bases répondait en effet à un souci d’économies dans un contexte budgétaire contraint. Ce système a plus ou moins bien fonctionné tant que les opérations sont restées d’ampleur limitée. Comme en 1870, il a complètement explosé lorsque la guerre contre le Hezbollah a imposé un changement radical d’échelle. Les économies réalisées pendant plusieurs années ont été effacées en quelques jours et Israël a connu son premier échec militaire.

Extrait d’une fiche au chef d’état-major des armées en 2009.

Le Président de la République chef des armées 2-La Ve République

En apparence, l’article 15 de la Constitution de 1958 (« Le Président de la République est le Chef des Armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale », sans préciser quelles sont les compétences qu’il exerce à ce titre) est peu différent de l’article 33 de la Constitution de 1946. De plus, l’article 19 (« Les actes du président de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (1er alinéa), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresignés par le premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. ») ne fait pas référence à l’article 15. Les actes du Président de la République en conseil de défense doivent donc normalement être contresignés par le Premier ministre. Si on ajoute l’article 20 (« le gouvernement dispose de l’administration et de la force armée ») et l’article 21 (« Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale ») de la Constitution mais aussi l’article 7 de l’ordonnance de 1959 (« la politique de défense est définie en conseil des ministres ») et son article 9 (« le Premier ministre, responsable de la Défense nationale, exerce la direction générale et la direction militaire de la Défense »), on obtient quelque chose de proche de l’esprit de la III^e ou de la IV^e République. Le général de Gaulle ne l’interprète pas de cette façon dans ses Mémoires d’espoir (« Il va de soi, enfin, que j’imprime ma marque à notre défense […] cela pour d’évidentes raisons qui tiennent à mon personnage, mais aussi parce que, dans nos institutions, le Président répond de « l’intégrité du territoire » [art.5], qu’il est « le Chef des Armées », qu’il préside « les conseils et comités de Défense nationale » »).

Le décret du 14 janvier 1964 « relatif aux forces aériennes stratégiques » décidait que le Président de la République avait seul qualité pour décider l’emploi du feu nucléaire, ce qui était en contradiction avec les dispositions de la Constitution et de l’ordonnance de 1959. Ce décret a été abrogé et remplacé par celui du 12 juin 1996 plus conforme aux textes constitutionnels et législatifs (mais le conseil de défense ne fait qu’y « définir les conditions » d’engagement alors que le Président « donne l’ordre »).

Lors de la guerre du Golfe (août 1990- février 1991), le gouvernement pose la question de confiance selon l’article 48.1 devant l’Assemblée nationale et demande au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale (art 49.4) mais le Président dirige les opérations seul laissant à l’écart le Premier ministre et le ministre de la Défense qui finit par démissionner.

La reconnaissance d’un pouvoir entier et personnel du Président de la République comme chef des Armées ne peut plus être niée. La question a été tranchée dans ce sens par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution dans son rapport du 15 février 1993. Le comité, tout en jugeant discutable l’expression « domaine réservé », a estimé que ; malgré certaines ambiguïtés, l’exercice de pouvoirs propres en matière de défense par le Président de la République correspondait à une « tradition trentenaire ». En conséquence, il avait proposé de modifier l’article 21 de la Constitution comme suit : « Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement. Il est responsable de l’organisation de la Défense nationale. » La tradition est ainsi devenue une source de droit en matière constitutionnelle à condition de justifier d’une application « paisible » pendant une certaine durée.

Fiche au chef d'état-major des armées, 2007

Le Président de la République chef des armées 1-Avant 1958

Dans les monarchies et monarchies constitutionnelles, c’est le souverain qui, par tradition, commande les armées. Le problème se pose donc avec la France républicaine et notamment la Constitution de 1848. Son article 50 précise que le Président de la République, élu au suffrage universel « dispose de la force armée, sans pouvoir jamais la commander en personne ». La reprise de la formule dans les premiers projets de lois constitutionnelles de la III^e République suscite la colère du « maréchal-président » Mac Mahon (élu en mai 1873). Devant sa menace de démission, l’amendement Barthe (1^er février 1875) est repoussé et l’article 3 de la loi du 25 février 1875 indique seulement que le Président « dispose de la force armée ». Ce pouvoir est néanmoins limité par l’obligation de contreseing d’un ministre pour toutes les décisions du Président, la possibilité d’être poursuivi pour haute trahison et l’obligation d’assentiment des deux chambres pour déclarer la guerre.

Le maréchal de Mac Mahon a donc suffisamment de latitude pour organiser un « domaine réservé ». Il accorde beaucoup de d’intérêt aux réformes militaires en cours et traite directement avec les ministres et les généraux de corps d’armée qu’il reçoit à l’Elysée. Il tient à désigner lui-même les ministres de la Guerre et de la Marine. La crise du 16 mai 1877 coupe court à cette interprétation. Avec la « constitution Grévy » et la révision de 1884, la France adopte un régime parlementaire et le Président de la République n’exerce plus qu’une « magistrature morale », ce qui permet à Poincaré d’imposer Clemenceau comme Président du Conseil en décembre 1917 mais ne suffit pas à Albert Lebrun pour empêcher la crise des institutions de juin 1940.

L’expression « Chef des Armées » apparaît dans un décret du gouvernement provisoire de la République en date du 4 janvier 1946, elle s’applique alors au général de Gaulle, chef du GPRF. Elle est reprise, sur proposition du général Giraud alors député, dans la Constitution de 1946 (art. 33 « Le président de la République préside, avec les mêmes attributions [que pour le Conseil des ministres, c’est-à-dire faire établir et conserver les procès-verbaux], le Conseil supérieur et le Comité de la défense nationale et prend le titre de chef des armées. »). Mais l’article 47 précise que « le président du conseil assure la direction des forces armées et coordonne la mise en œuvre de la Défense nationale ».