Déclarer la guerre

La France est en guerre, elle est même en guerre quasi-perpétuelle. Selon les termes du droit international humanitaire (DIH), la guerre est un conflit armé entre Etats et/ou groupes politiques non-gouvernementaux. Le caractère politique de cette confrontation est, avec sa limitation dans le temps, ce qui la différencie de la mission de police, autre emploi possible de la force légitime qui ne considère que des contrevenants à l’ordre et à la loi et qui est une mission perpétuelle.

Selon cette définition, qui exclut donc les engagements militaires où aucun ennemi n’est désigné par « déclaration » et qui relèvent de la police internationale (missions par ailleurs tout aussi dangereuses), et en considérant seulement les confrontations qui ont occasionné des morts violentes, la France a mené plusieurs dizaines de guerre depuis 1962. Pour autant, bien peu ont été décrites comme telles, en grande partie parce qu’en France c’est l’exécutif qui en décide et selon deux critères : la répugnance ou non à considérer l’adversaire comme un ennemi (et donc lui donner un statut politique) et la volonté de mobiliser ou non l’opinion publique.

Une guerre contre un Etat tous les cinq ans

Dix de ces guerres que la France a mené peuvent être qualifiées d’« interétatiques », ou conflit « international » selon le DIH. Ce sont celles qui devraient poser le moins de problème de qualification puisqu’elles concernent normalement des acteurs équivalents en droit et en statut. Pour autant, il est des situations où la volonté commune de maintenir la confrontation dans un cadre très limité retient de lancer la mobilisation des esprits et des forces des nations dans une montée aux extrêmes.

Le premier de ces conflits a opposé la France à la Tunisie en juillet 1961 au sujet de la possession de la base de Bizerte. L’action de la force, justifiée par la « légitime défense manifeste », a été très violente mais aussi très limitée dans l’espace et le temps. Le deuxième Etat que la France a affronté est la Libye, de 1983 à 1988. La confrontation s’est limitée au territoire du Tchad et malgré la présence de forces aéroterrestres de part et d’autre, l’affrontement y a été très indirect, la France soutenant le gouvernement d’Hissène Habré et la Libye son opposant. Le colonel Kadhafi a finalement accepté un cessez-le-feu en 1988 mais organisé l’année suivante des attentats aériens où ont péris 54 Français.

Durant la même période, sur fond de contentieux financier et de volonté de présence au Proche-Orient, la France a aussi affronté la jeune République islamique iranienne et la Syrie. La confrontation est restée souterraine. La France a soutenu militairement l’Irak contre l’Iran qui ont riposté par le biais d’organisations armées qui frappaient durement au Liban et à Paris. En 1988, la France s’avouait vaincue, renonçait à certaines ambitions et remboursait le prêt octroyé par le Shah. Il y avait bien eu « lutte armée et sanglante entre groupements organisés » selon la définition de la guerre par Gaston Bouthoul mais sans qu’aucun des instruments de force ne soit apparus ouvertement. A une échelle bien plus réduite, il a en été sensiblement de même en Côte d’ivoire pendant quelques jours de novembre 2004 après l’attaque « accidentelle » de l’aviation ivoirienne et l’agression des ressortissants française par une milice politique « indépendante ».

La France a aussi été engagée dans cinq guerres dans le cadre de coalitions dirigées par les Etats-Unis : contre l’Irak (1990-1991), la République bosno-Serbe (1995), la Serbie (1999), le régime Taliban (2001) et la Libye (2011). Ces affrontements, où la France a été un acteur très minoritaire et où elle n’a perdu aucun soldat au combat, ont cependant été clairement des guerres, dans l’acceptation la plus restrictive qui puisse être.

Les institutions de la Ve République donnent un pouvoir discrétionnaire à l’exécutif pour engager la force armée. Jusqu’à la réforme de juillet 2008 qui impose d’informer le Parlement du déclenchement d’une opération et de demander l’approbation de sa poursuite au bout de quatre mois, le gouvernement a pu ainsi engager des guerres de fait sans même avoir à les « déclarer », voire même parfois à « en parler ». Alors que la dimension politique, rappelons-le condition sine qua non de l’état de guerre, y était souvent évidente, c’est finalement le besoin, ou l’obligation, de mobiliser les esprits qui a déterminé la décision de « déclaration » de guerre.

Certaines confrontations n’ont pas été avouées. D’autres très limitées et/ou relevant de la « légitime défense » n’ont pas eu besoin de beaucoup de soutien pour l’action déjà décidées par le Président de la République. Ce sont finalement les guerres en coalition, et plus particulièrement celle qui paraissait la plus difficile, contre l’Irak en 1990, qui ont suscité le plus de mobilisation, en partie sous l’influence de la manière américaine qui impose souvent une hystérisation préalable pour forcer un processus de décision d’entrée en guerre beaucoup plus rigide qu’en France.

Cette « guerre du Golfe » a d’ailleurs la seule, parmi ces dix conflits interétatiques à avoir été qualifiée de « guerre », sans que par ailleurs l’appel à l’article 35 de la Constitution, prévoyant un vote du Parlement soit envisagé. Un mandat des Nations-Unies ou la demande d’aide d’un Etat, voire l’invocation de l’article 51 de la Charte des Nations-Unies sur la légitime défense, remplacent désormais cette disposition. La dernière déclaration officielle de guerre, par le Président de la République, date donc de septembre 1939. Pour autant, la dernière guerre reconnue officiellement, en 1999, est une guerre contre une organisation non-étatique : le Front de libération nationale (FLN).

Les guerres à bas bruit

La quasi-totalité des soldats « morts pour la France » depuis 1962 sont tombés face à des groupes non-étatiques.

Certains de ces groupes étaient français : l’Organisation armée secrète (OAS) puis ses avatars Charles Martel ou Commandos delta pour l’extrême-droite, Action directe et quelques groupuscules pour l’extrême-gauche, Front de libération nationale corse et le Front de libération nationale kanak et socialiste pour n’évoquer que les groupes qui ont tué pour des raisons politiques. Du point de vue de ces cinq groupes ou mouvances, l’état de guerre ne faisait aucun doute mais aucun d’entre eux n’a accédé à la masse critique du FLN, d’abord contenu à la sphère criminelle avant de remporter la guerre en Algérie. En refusant de leur conférer une quelconque équivalence, l’Etat a maintenu tous ces groupes dans la criminalité. Leurs faibles capacités permettaient de les traiter avec les moyens de police (éventuellement renforcés de forces militaires) dans le cadre du droit pénal ordinaire. Tous ces groupes ont été détruits ou ont cessé le combat sans qu’il soit nécessaire de prononcer le mot de « guerre » pour décrire la situation ou pour mobiliser les esprits.

Les groupes armés les plus importants et dangereux que la France a affronté ont été étrangers. Jusqu’en 2013, il y a eu successivement l’Union des populations camerounaises (UPC) jusqu’en 1963, le Front de libération nationale (Frolinat) au Tchad de 1968 à 1979, les Tigres Katangais au Congo en 1977 et 1978, le Polisario en Mauritanie en 1977-1978, le Front patriotique rwandais (FPR) de 1990 à 1993, une coalition regroupant Al Qaïda, les Taliban et sans doute surtout le Hezb-e-Islami Gulbuddin en Afghanistan. La France est intervenue presqu’à chaque fois à la demande d’Etats locaux. Ceux-ci confinaient aussi leurs adversaires intérieurs à la criminalité (ou au « terrorisme ») et il apparaissait difficile pour la France de les qualifier autrement. Il n’apparaissait pas non plus nécessaire d’en parler beaucoup puisque les moyens engagés et les risques pris ne semblaient pas justifier d’un appel à la mobilisation. L’engagement limité au loin offre au moins la possibilité de se retirer éventuellement avant que la guerre soit terminée sans engager des intérêts vitaux. Dans ces conditions, la mobilisation, qui a pour effet de lier les actions à ce que l’on a annoncé et donc de diminuer la liberté d’action, n’est pas toujours nécessaire et peut même apparaître comme négative.

Ces conflits ont donc été engagés menés « à bas bruit », y compris en Afghanistan. Hormis l’engagement de Forces spéciales dans la province de Kandahar de 2003 à 2006, la véritable entrée en guerre contre les groupes armés à eu lieu en 2008 avec l’engagement en Kapisa-Surobi. Cette entrée en guerre, s’est faite de la plus discrète des façons, le Président de la République ne l’évoquant ni à la nation, ni même à ses représentants. Mais refuser de qualifier les choses et même de les évoquer n’empêche pas celles-ci d’exister et la guerre est un domaine d’action, non seulement violent mais aussi très incertain car dialectique. Les deux embuscades de Bedo au Tchad en 1970 et de la vallée afghane d’Uzbin en 2008, où tombaient respectivement 12 et 10 soldats français, ont constitué des révélateurs d’une situation qui contredisaient violemment la discrétion officielle, plaçant les autorités dans un grand embarras et devant la nécessité d’expliquer pourquoi elles avaient dissimulé l’état de guerre. Le terme de guerre est revenu très progressivement dans le discours politique sur l’engagement français en Afghanistan, témoignant de la difficulté à se dédire sans se renier.

La confusion du discours

L’engagement de janvier 2013 contre la coalition de groupes djihadistes au nord du mali, Ansar-Eddine, Mouvement pour l'unicité et le jihad en Afrique de l'Ouest (MUJAO) et Al-Qaïda au Maghreb Islamique (AQMI), a marqué un tournant car, pour la première fois sous la V^e République, un affrontement contre des groupes armés était d’emblée et ouvertement qualifié de « guerre » par le Président de la République. En réalité, il s’agissait d’une bataille puisque les ennemis existaient toujours après les combats au Mali. La guerre déclarée en 2013 (mais commencée en réalité vingt ans plus tôt avec le Groupe islamique armé) suit donc son cours sans que l’on puisse très bien imaginer comment elle se terminera.

Malgré cette guerre en cours, et une opération de stabilisation difficile en Centrafrique, on choisit ensuite de s’engager dans une autre guerre en rejoignant en septembre 2014 une nouvelle coalition américaine mais contre un groupe armé cette fois : l’Etat islamique. Comme dans les autres coalitions américaines, la France est un acteur mineur contraint à une mobilisation des esprits « à l’américaine » pour justifier son engagement et compenser les faibles moyens par une forte posture. Contrairement à la clarté de l’année précédente, on refuse la qualification d’ennemi aux « bouchers de Daech », réduits à une bande de criminels psychopathes qu’il s’agit simplement d’éliminer. On fait donc une guerre mais en la décrivant comme une opération de police. Dans la confusion, on en vient même à justifier les frappes françaises en Syrie en septembre 2015 à la fois par l’article 51 de la charte des Nations-Unies relatifs à la légitime défense des Etats et par le souci unique de démanteler a priori les réseaux terroristes prévoyant d’attaquer la France. Dans cette guerre qui se déroule à la fois à l’étranger et sur le territoire national, on avait oublié qu’entre la « zone des armée » et celle « des arrières », il était possible d’appliquer des droits différents, droit des conflits dans un cas, droit pénal ordinaire dans l’autre, y compris pour les traîtres, phénomène qui ne constitue pas une nouveauté ni historique, ni juridique.

Après les attentats de janvier 2015, le Président de la République a requalifié l’affrontement en cours de « guerre », surtout pour paraître à la hauteur de l’émotion, mais en hésitant toujours sur la désignation de l’ennemi. Par incompréhension, répugnance ou volonté de ne pas heurter, on est donc passé de guerre aux « terroristes », à « Daech » (en évitant donc de l’appeler par le nom que le groupe se donne), ou encore aux « Islamistes » mais sans nommer d’organisations précises. La déclaration de guerre reste toujours orpheline d’un ou de plusieurs ennemis politiques clairement désignés.

Décisions fortes qui engagent la nation dans un sens donné, il est difficile de revenir sur les qualifications des contextes d’emploi de la force. Il reviendra donc probablement au nouvel exécutif de dire clairement les choses. Qu’on le veuille ou non, la France est déjà en guerre contre des organisations armées précises : l’Etat islamique et la coalition des groupes djihadistes saheliens. Il conviendra de dire s’il faut qualifier d’ennemis d’autres groupes djihadistes, notamment ceux de la fédération Al-Qaïda, et si on veut en ajouter d’autres, éventuellement « tous » les groupes djihadistes du monde. Cette guerre aura forcément une fin, il serait bon aussi de préciser celle que l’on souhaite et comment on compte y parvenir. Il sera nécessaire enfin de dire comment on veut la faire et les moyens qui seront nécessaires pour l’emporter. Si on refuse ces moyens, il faudra sans doute revenir à la première étape. Il ne sert à rien de dire, comme le Président de la République juste après l’attaque du 13 novembre 2015, que l’on va « tout mettre en œuvre pour détruire l’armée des fanatiques qui a fait cela » et ne rien faire de sérieux ensuite. La guerre ne se déclare pas de manière floue, ni ne se conduit à la légère.