De la réforme des armées

En trente-trois de carrière militaire, j’ai connu le plan « Armées 2000 » dans les années 1980, la professionnalisation complète des Armées à la fin des années 1990, la Revue générale des politiques publiques (RGPP) et deux livres blancs entre 2008 et 2015 pour rater de peu en bout de course la « bifurcation » de 2015. Cela fait une restructuration profonde, appelons cela réforme, tous les dix ans en moyenne, un rythme que nous tenons en réalité depuis… très longtemps et qui doit constituer une particularité forte du ministère de la Défense/des Armées par rapport à toutes les autres grandes organisations publiques. En soi, il n’y a rien d’étonnant à cela. Les armées sont étroitement reliées à deux grands environnements changeants.

Celui de la nation d’abord et de sa société dont elles sont issues et qui lui fournissent ses ressources. Quand, en 1992, le Président de la république décide d’un coup de réduire la durée du service national à dix mois au lieu de douze, cela ne peut qu’avoir de fortes conséquences sur l’organisation et même le fonctionnement des armées et évidemment plus encore lorsque son successeur décide de le suspendre complètement quatre ans plus tard. Lorsque dans le même temps, on décide de s’équiper de matériels majeurs qui coûtent en moyenne à l’acquisition et à la possession trois à quatre fois plus cher que les précédents, cela a aussi forcément des conséquences lorsque le budget d’équipement n’évolue évidemment pas en proportion et a même tendance à diminuer.

Celui du reste du monde aussi, l’endroit où par principe les armées sont destinées à agir et en particulier contre des ennemis armés. Leur boulot est d’essayer de les vaincre, ce qui nécessite un minimum de réflexion et bien souvent des adaptations. Ajoutons qu’outre que ses ennemis puissent être divers simultanément ou en succession, il faut aussi effectuer tout un tas de mission non combattantes, depuis le nettoyage des plages jusqu’à l’interposition entre deux factions au milieu d’un pays lointain en passant depuis 25 ans par des patrouilles dans les rues de métropole pour rassurer les gens. Comme sous-officier je passais mes journées à apprendre à casser des chars soviétiques, mais je suis allé aussi en Nouvelle-Calédonie pendant les « événements » des années 1980 pour y protéger des sites sensibles et je suis allé accompagner des douaniers et des policiers à la frontière du Luxembourg pour protéger le territoire national des terroristes. Quand je suis sorti de mon cursus d’officier, il n’y avait plus de chars soviétiques à casser et la mode était au « soldat de la paix ». Quand je suis sorti de l’École de guerre, on commençait à comprendre (plus les militaires que les politiques) que l’interposition, ça ne servait pas à grand-chose sinon à s’engluer quelque part et y perdre des soldats stupidement. On retrouvait alors la « contre-insurrection » en Afghanistan puis au Sahel et voilà que maintenant on se réinterroge sur la manière de casser des chars. Bref, beaucoup de choses variées à faire, et donc à apprendre, d’autant plus nombreuses que le Président qui n’a qu’à ordonner pour que les choses soient faites immédiatement et avec discipline, un luxe incroyable dont bien peu se passent.

Cela peut paraître contre-intuitif à certains, qui restent sur l’image d’une structure rigide, monolithique et stupide à la « Bidasses en folie », mais les armées françaises constituent sans aucun doute la grande organisation la plus soumise à la pression du changement. Est-ce que cela se passe bien ? Pas toujours.

Notre modèle de défense date des années 1960 à l’époque où on avait, osons le mot, une « grande politique » (« Si on n’a pas de grande politique quand on n’est plus une grande puissance, alors on n’est plus rien » Charles de Gaulle). L’adossement force nucléaire-force conventionnelle de type Seconde Guerre mondiale était coûteux en capital, mais avec un effort budgétaire moyen entre 2 et 4 % du PIB à une époque où la croissance du PIB était facilement du même ordre et un budget de fonctionnement réduit par l’emploi massif d’appelés et de réservistes, il était financé. La force conventionnelle était un peu sous-équipée et on manquait singulièrement de moyens de faire des choses en grand au loin, puisqu’on n’y envoyait que des professionnels, mais c’était cohérent et cela tenait à peu près. On complétait les professionnels par des Volontaires service long (VSL), des CDD de quelques mois qui permettaient à des appelés de dépasser la durée de service et donc de ne plus être considérés comme des appelés. Tout le monde n’était pas équipé des matériels les plus sophistiqués et coûteux.

Le modèle a commencé à craquer avec les difficultés économiques. L’effort de défense était réel montant jusqu’à presque 3 % à la fin des années 1980, mais il est difficile de maintenir un effort au-delà du taux de croissance annuel (on pourra appeler cela le « principe de Gaston Imbert), surtout quand l’inflation est forte. Il fallut faire des économies ailleurs, en réduisant les commandes d’équipements, mais aussi ceux le nombre de ceux qui les utilisaient. On procéda donc à une contraction des armées d’environ 1/6 ^e en quelques années, considérant avec certaines raisons que l’apport qualitatif compenserait la perte de volume. Le personnel étant majoritairement composé d’appelés, cette réduction des effectifs fut relativement bien absorbée même s’il est toujours pénible de supprimer des régiments, des bases ou de ne pas renouveler des bâtiments de la Marine nationale. Le coup principal était surtout porté au principe d’un service national, dont la composante militaire n’était plus assurée que par un quart d’une classe d’âge.

La fin de la guerre froide et plus secondairement la guerre du Golfe causèrent de grands troubles. Le modèle était cette fois franchement en crise. Sans menace majeure, l’effort de défense déclina rapidement et comme les taux de croissance n’étaient pas fameux, les budgets n’ont cessé de décliner depuis 1991. On ne pouvait plus se payer des équipements du futur avec des budgets du passé (celui de 2010 équivalait à celui de 1982 en monnaie constante). Le changement radical de contexte international imposait de faire de même dans notre politique et notre modèle de Défense, un « reboot ». On ne le fit pas vraiment, hormis par la professionnalisation complète des forces dans la deuxième moitié des années 1990.

Là ce fut plus difficile que dans les années 1980. Il fallut « dégraisser » de 30 à 40 % selon les armées en cinq ans. Bien sûr, il s’agissait surtout de remplacer les appelés par des professionnels moins nombreux, mais que de mutations, entre les corps dissous et les gradés retirés des corps déjà professionnels pour encadrer les nouveaux. Combien de carrières furent stoppées, et combien différemment parmi les officiers selon les origines, car la pyramide ne pouvait être la même au sommet lorsque la base se resserrait fortement. Mais globalement, il y avait un objectif valorisant. On supprimait la distinction entre les « deux armées », celle qui partait en opération et celle qui restait en métropole, et on devenait une grande force de projections, à une époque où celles-ci se multipliaient, car bien sûr « pendant les travaux la vente continuait ».

Le résultat n’a pas été à la hauteur des espoirs, car le modèle n’était toujours pas financé et la professionnalisation n’a au bout du compte fait qu’accentuer le problème. Non qu’il ne faille pas le faire, mais il fallait le faire de manière à ce que ce soit soutenable économiquement, en augmentant les budgets, en utilisant beaucoup plus les réserves en complément de forces professionnelles peut-être plus réduites et/ou en utilisant des équipements moins coûteux et suffisants pour les besoins du moment, autant de solutions de rupture que personne n’a osé prendre.

La crise n’étant pas résolue, il fallut à nouveau « réformer » à partir de 2008. Cette fois ce fut carrément un désastre, exemple de solutions technocratiques imposées sans vraie réflexion et au moins de précautions. Pour trouver des financements, on se contenta de la solution la plus simple : supprimer les soldats (les « réserves de productivité » selon les termes d’un membre de la DRH du ministère de la Défense) par dizaines de milliers, 73 000 au total selon la RGPP et les deux Livres blancs de 2008 et 2013. Tout s’effondra, le nombre de soldats, le nombre d’équipements disponibles, l’administration avec les Bases de défense, la solde avec le logiciel Louvois… sans résoudre en rien le problème de financement. Dans le même temps, les mêmes forces armées dont on sacrifiait par stupidité les ressources étaient pleinement engagées au combat en Afghanistan puis à nouveau en Afrique. Au bilan, on ne pouvait finalement pas plus engager de troupes au loin que dans les années 1980 et au près, à la frontière ou en métropole, puisqu’on fait laissé disparaître la Défense opérationnelle du territoire, et réduit la force conventionnelle a une portion congrue. En 1990, on pouvait engager une centaine de régiments de combat aux frontières, vingt-cinq ans plus tard, on n’aurait pu aller au-delà d’une douzaine, et pas en quelques jours comme à l’époque.

Et puis est survenue 2015, et plus exactement des événements dont la possibilité et même la forte probabilité étaient inscrites en toutes lettres dans les livres blancs juste avant la partie « on va donc réduire les moyens ». Étrangement, on considéra que ce qui était proclamé comme impossible précédemment le devenait soudainement, par l’action de quelques salopards. On trouve finalement des financements, et alors qu’il fallait dégraisser absolument pour réussir la « modernisation », il fallut recréer des postes du jour au lendemain. Pour autant, cinq ans plus tard, il n’y a toujours pas plus de soldats face à l’ennemi, l’essentiel étant surtout de les envoyer dans les rues de France ou bientôt dans le Service national universel (SNU) et montrer que l’on faisait quelque chose sans prendre trop de risques. Je ne suis pas sûr non plus qu’on résistera longtemps à la tentation de prendre dans ce budget « poulet rôti ». Je ne suis pas sûr non plus en réalité que le modèle « high tech-pros only », soit efficient. On verra, il faudra de toute façon des années pour sortir de la crise dans laquelle des réformes à courte vue nous ont plongés.

Pour savoir si un modèle est efficient et donc si une réforme est utile, il faudrait savoir en quoi ce modèle contribue à une grande politique, en admettant que l’on ait une bien sûr une grande politique (« être présent quelque part » ne constitue pas une grande politique, ni « faire des économies » ). Sans vraie vision et sans une réflexion profonde sur les moyens qui sont nécessaires à sa réalisation, comme dans les années 1960, toutes les réorganisations seront boiteuses, sinon vouées à l’échec. Quand j’entends parler de réforme, je suis donc très sceptique. Je demande où est la grande politique qu'elle doit servir.

Contre le déclin militaire : le Military Reform Movement

John Boyd

Le Military Reform Movement est né au milieu des années 1970, a connu un grand développement dans les années 1980 pour finalement disparaître dans les années 1990.

Ce mouvement est d’abord le résultat d’une profonde inquiétude quant aux capacités militaires des Etats-Unis au sortir de la guerre du Vietnam. Les forces armées sont alors entièrement professionnalisées mais elles cumulent les échecs : libération de l’équipage du Mayaguez en 1975 (39 soldats américains tués), fiasco du raid de libération des otages de l’ambassade américaine à Téhéran en 1980 ; attentat de Beyrouth tuant d’un coup 241 Marines en 1983 et, à la même époque, innombrables maladresses lords de l’invasion de la Grenade. Comme pendant la même période, l’armée soviétique multiplie les innovations et les interventions, le sentiment e répand d’une infériorité militaire américaine pouvant se révéler désastreuse, en particulier en Europe. 

Une première réaction survient avec la forte augmentation du budget de la défense par l’administration Reagan mais beaucoup considèrent que le problème n’est pas seulement budgétaire mais aussi structurel : il faut obliger le Pentagone à se réformer.

Le noyau dur de cette guérilla politique est un groupe de membres (jusqu’à 130) de la chambre des représentants et du Sénat, démocrates comme républicains, associés dans un caucus (réunion sur un intérêt commun) sur l’initiative de Gary Hart et William Whitehurst. Le caucus s’appuie sur les réflexions de cinq hommes : Steve Canby, ancien officier de l’Army et consultant indépendant ; Norman Polmar, rédacteur au Jane’s Fighting Ships ; Pierre Sprey, ingénieur à l’origine du design de l’avion A-10, et surtout l’analyste Williman Lind  et le colonel en retraite John Boyd, ancien pilote, tacticien et technicien reconnu de l’Air force. Leurs écrits et propos souvent iconoclastes attirent l’attention des médias. Ils sont rapidement rejoints, souvent anonymement, par de nombreux officiers mais aussi des universitaires comme Jeffrey Record, Richard Gabriel ou Paul Savage, séduits par leurs idées neuves. Cet ensemble, baptisé Military Reform Movement (MRM) est très informel. Il s’entend cependant pour mettre l’accent sur ce qui apparaît comme les trois principales faiblesses des forces armées américaines : la gestion des hommes, la doctrine d’emploi et la politique des équipements.

Contrairement à une administration militaire plutôt orientée par les grands programmes d’armements, la priorité du MRM est accordée à ceux qui utilisent les armes plutôt qu’à ceux qui les fabriquent. La gestion des nouveaux est alors calquée sur celle des fonctionnaires civils alors que pour des questions de rationalisation des coûts de fonctionnement les unités de combat sont déstructurées. Les soldats font alors des carrières très courtes et leur taux de rotation dans les unités est le plus élevé au monde, près de 25 % tous les trois mois dans les compagnies de l’US Army. La cohésion est faible. Le MRM pousse donc à revenir à des logiques plus militaires. L’US Army, la plus réceptive des armées aux idées des réformateurs, reconstitue le régiment comme échelon de tradition et de gestion des ressources humaines, et lance l’expérimentation COHORT (Cohesion, Operational Readiness, Training) visant à garder ensemble le même personnel d’une compagnie pendant trois ans. Au Tactical Air Command, le général Creech réassocie avions, pilotes et mécaniciens dans des escadrilles reconstituées. La deuxième priorité est l’entraînement, dont les moyens et surtout le réalisme sont augmenté, grâce à la mise en place de camps comme Fort Irwin, 29 Palms ou camp Nellis, utilisant les technologies de simulation moderne. L’enseignement militaire supérieur est également refondu.

En attirant plus de volontaires et en les conservant plus longtemps, Ce meilleur environnement humain, au coût de fonctionnement apparemment plus élevé,  crée un cercle vertueux où la qualité des hommes et des unités augmente de manière bien plus importante (mais il est vrai moins visible) que les coûts de fonctionnement.

Les réformateurs insistent ensuite beaucoup également sur la manière de combattre, critiquant notamment vivement le FM 100-5 de 1976, le règlement de base de l’US Army, qui se résume selon eux à une série de procédés pour avoir le meilleur ratio de pertes contre les Soviétiques.

Par opposition à ce combat d’attrition et faisant souvent appel aux exemples de la Wechmacht ou de Tsahal, les réformateurs prônent plutôt le Maneuver Warfare visant à obtenir plus de prisonniers que de tués par la destruction de la volonté et de la capacité de combattre de l’adversaire. L’idée est surtout de s’attaquer à la structure de commandement adverse ou à la surprendre en permanence en agissant et réagissant plus vite qu’elle. A l’imitation des Soviétiques, on s’intéresse également pour la première fois à l’art opératif, combinaison harmonieuse des batailles afin d’atteindre les objectifs stratégiques. Ces réflexions aboutissent aux FM 100-5 de 1982 et surtout de 1986, dits aussi Air-Land Battle car sur l’impulsion de la « Mafia des chasseurs », la coopération Air-Sol est sérieusement organisée. Ces concepts, destinés à compenser un rapport de forces défavorable, ne seront finalement pas utilisés face aux Soviétiques mais contre les Irakiens, par deux fois avec succès, même si, au moins en 1991, on était assez loin de la fluidité et de la prise d’initiative prônée.

Si les deux premiers axes de réflexion des réformateurs ont été stimulants et incontestablement positifs, le troisième, une  politique des équipements orientée uniquement vers la réussite au combat, a plutôt été un échec. L’idée première était de renoncer à l’acquisition systématique de matériels les plus sophistiqués, souvent par simple prolongement de l’existant, au prix d’une plus grande complexité (et donc parfois aussi d’une faible disponibilité) et surtout de coûts exponentiels. Les réformateurs prônaient plutôt un équilibre des forces entre quelques engins de « supériorité » et des matériels plus petits, fiables et surtout nombreux à l’instar du chasseur F-16. Finalement, les industriels, se sont associés aux agents de l’administration de la défense (dont beaucoup font une deuxième carrière dans l’industrie) et utilisé les journaux qu’ils contrôlaient pour ne rien changer aux pratiques anciennes. La haute-technologie restait pour eux beaucoup plus prestigieuse et surtout lucrative. L'US Air Force et plus encore l'US Army restent encore largement équipés des matériels conçus à cette époque. L'Army en particulier et à l'exception du Striker acheté sur étagère et modifié ensuite, a vu tous ses grands programmes d'équipement s'effondrer sur leur poids.

Dans les années 1990, avec la disparition de l’ennemi soviétique et le spectacle de la victoire de 1991 le besoin de réformer la défense se fait moins sentir et le MRM disparaît. Certains de ses membres, Newt Gingrich et Dick Cheney, ont opportunément utilisé cette image de réformateurs pour parfaire leur carrière politique mais sans rien changer. 

Au bilan, malgré ses échecs, le MRM, par le courage et la diversité de ses membres, a largement contribué à contrer la spirale négative dans laquelle les forces armées étaient engagées dans les années 1970 et à établir la nouvelle suprématie américaine. Il témoigne donc que le déclin militaire n’est pas une fatalité pour peu que des citoyens, civils ou militaires,  élus ou non, se sentent concernés.