« Quand un truc s’appelle Louvois,
comment veux-tu que ça aille droit ? »
Nicole Ferroni, France inter
On ne dira jamais assez combien les années du
quinquennat Sarkozy ont été désastreuses pour les armées. Ce ne sont pas les
seules depuis la fin de la guerre froide, grande période de gestion à la petite
semaine, mais ce sont sans aucun doute, avec le « quinquennat »
Jospin, les pires. On pourrait évoquer les rapports calamiteux entre l’exécutif
politique et les militaires. On s’attachera plutôt à l’agitation réformatrice
qui régnait alors. Sous la double impulsion d’un Livre blanc de la défense et,
pour la première fois, de la sécurité nationale, qui expliquait que face
à un monde plus dangereux il était nécessaire de supprimer 30 000 postes
au ministère de la Défense, et de la Révision générale des politiques publiques
(RGPP) qui y ajoutait 24 000 « gisements de productivité »
(comprenez « des hommes et des femmes »), juste pour économiser de
l’argent.
Passons sur le Livre blanc et la loi de programmation
qui lui a succédé et qui, comme toutes les autres, n’a pas été respectée. En fait, votée au moment même de la chute de la banque Lehman Brothers, elle était
caduque avant d’être mise en œuvre, et l’idée de supprimer des postes de
militaires pour financer les industriels (le loyer de 350 000 euros/jour
payé à Bouygues pendant 30 ans pour le nouveau site de Balard, par exemple)
avait bien peu de chances de réussir complètement. Il faudra quand même
s’interroger sur ce double exercice consistant à faire une analyse géopolitique
sans stratégie (établir une liste de menaces ne fait pas une stratégie),
conclure qu’il faut donc être plus réactif, efficace, efficient, ramassé, rationalisé,
etc. (lire « réduire les moyens ») et exprimer cela dans une loi de
programmation à l’euro près dans un environnement très incertain.
Pour reprendre la distinction que fait Edgar Morin
entre la programmation (la gestion des moyens pour atteindre des objectifs) et
la stratégie (la même chose mais face à des adversaires), le propre des armées
est de fonctionner à la fois sur « courant continu », la gestion
courante, et « alternatif », avec les engagements opérationnels, le
plus souvent imprévus. Le premier cas relève de la programmation, comme toute
autre administration, le second cas de la stratégie, ce qui ressemble plus au
fonctionnement de grandes entreprises, à ce détail près que c’est un
fonctionnement où on meurt et où on tue. Vouloir gérer le ministère de la
défense simplement comme une administration, c’est à coup sûr interférer sur la
capacité opérationnelle. Un budget interministériel est bien prévu pour faire
face aux surcoûts des opérations, mais sciemment calculé très en deçà
des besoins (1/3 de la réalité pour cet exercice), il finit encore par
pénaliser doublement les armées. Il contraint d’abord les volumes de forces
engagées pour essayer de rester autant que possible dans l’enveloppe prévu, ce
qui est bien sûr une aberration opérationnelle, et il fait largement payer à
ses mêmes armées en fin d’année, sur leur budget de fonctionnement, le surplus
imprévu. Une grande partie de notre malheur vient de cette confusion entre administration normale et administration qui mène aussi des opérations face à des ennemis.
Au bout du compte, des ambitions du Livre blanc de
2008 ne reste finalement que l’idée de la suppression des postes, au moins pour
sauver autant que possible le budget. Restait à savoir comment supprimer une nouvelle fois ces postes après « armée 2000 », les dividendes de la paix et la professionnalisation, et surtout comment le faire vite.
Découvrant un peu tard que ses nouveaux matériels coûtaient beaucoup plus chers à l’emploi que les anciens, et que les anciens que l'on conservait finalement et qui, fatigués, coûtaient aussi plus chers qu'avant, l’armée de
terre s’est retrouvée en situation de faillite de sa maintenance. Elle a donc mis
œuvre à partir de 2008 la politique d'emploi et de gestion (traduire
« gestion de la misère ») des parcs (PEGP). L’idée était de
« rationaliser » l’emploi des véhicules en les retirant en grande
partie des régiments pour les stocker dans différents parcs (entraînement,
alerte, stockage). Depuis, les véhicules sont fournis en flux tendus pour les
unités qui en ont besoin dans les camps d’entraînement ou pour partir en
opération. Sans parler des pertes de compétences techniques et même tactiques en
l’absence « de vie avec » les matériels, des problèmes de maintenance posés par l’entretien de
véhicules qui ne sont plus « les siens », c’était accepter une chute
de la disponibilité et donc aussi de notre capacité opérationnelle.
Contrairement à ce qui se passait pendant la guerre froide, où les taux de
disponibilité étaient sévèrement contrôlés dans les unités, les régiments qui
restent (deux à trois fois moins qu'à l'époque) sont désormais incapables de tous partir au combat en même temps. Bien
entendu, cette PEGP fut néanmoins présentée comme « un atout pour l’armée
de terre » un modèle de rationalisation qui servit pour les êtres
humains.
Car le maître mot sera désormais de « mutualiser pour
économiser ». Voulant toucher le moins possible aux « muscles »,
les unités de combat c’est au soutien administratif et
logistique, le « back office » pour reprendre le jargon qui fleurit
alors, que l’on a décidé de s’attaquer. Les commissaires aux armées sont
regroupés dans un service unique en 2010, ce qui contribue déjà un temps à la
désorganisation qui va suivre. Surtout, en s’attachant à, comme pour la PEGP, retirer le
« soutien de proximité » pour les placer dans des bases de défense
(BDD), qui n’ont de base que le nom, puisqu’il faudrait plutôt parler de
« cercles » ou de « patates de défense » dessinées sur les
cartes. Ce qui pouvait avoir une cohérence dans une base navale ou aérienne où
tout le monde est regroupé au même endroit, l’avaient beaucoup moins pour des
unités disséminées de l’armée de terre qui voyaient ainsi disparaître des liens
humains au profit, dans une grande illusion technologique qui a eu sa part dans
le désastre, de liens informatiques. Désormais, pour changer une ampoule et en
espérant que le plafond ne soit pas trop haut (car tout cela s’est accompagné
aussi bien sûr d’une surabondance réglementaire), il ne suffit plus d’appeler le service du casernement,
qui n’existe plus. Désormais il faut faire une demande « sillage » à la BDD,
demande qui est examinée, priorisée, puis éventuellement satisfaite en faisant
appel à une société civile qui va venir changer l’ampoule. Immense progrès,
encore enrichi par la mise en commun en interarmées, histoire
d’ajouter de la complexité et de la rigidité au nom d’économies de bouts de
chandelle. En février 2010, le commandement interarmées du soutien (COMIAS)
était créé, achevant la « secondempirisation » des armées. Comme sous
Napoléon III, les chaines opérationnelles et de soutien étaient séparées,
s’accordant par la bonne volonté des uns et des autres pour monter des
bricolages opérationnels jusqu’au désastre final face à une opposition
sérieuse. On mettait à bas, pour économiser quelques postes, toute
l’organisation qui avait mis en place ensuite par le IIIe
République, non sans certains succès dont nous fêtons les
centenaires. A l’époque, on mettait, sans ordinateurs, quelques jours ou
quelques semaines pour décorer nos soldats. A l’époque de la mise en place des
BDD, forts de nos logiciels et de notre modernisation, il fallait plus d’un an.
Nombre de soldats qui s’étaient distingués par leur courage, en recevaient le
témoignage par la poste, redevenus civils entre temps.
A ce stade, alors petite main à l’Etat-major des
armées, je faisais remarquer qu’un capitaine ayant présenté un tel plan de
campagne en école d’état-major se verrait retoquer sévèrement : flou sur
« l’état final recherché » et sur l’« intention » pour
l’atteindre, pas de réserve en cas de problème imprévu (ou d’opportunité à
saisir) puisque c’est ce qu’on supprime en premier, négation justement de la
possibilité de l’imprévu, lignes d’opérations lancées sans réfléchir à leur
cadencement et à leurs interactions. Ces réformes lancées la charge sans aucune vue d’ensemble, sinon
d’aller vite pour faire des gains visibles, présentaient selon moi au moins deux risques.
Le premier était celui de la désagrégation lente par le dégoût des membres
d’une institution fondée, à 70 % de CDD, sur la bonne volonté à venir et à
rester. Dans une armée de volontaires et plus que jamais le moral est la force
principale. Que celui-ci s’effondre et c’est notre capital humain qui se
dégrade avec des anciens qui ne rengagent pas et de jeunes qui ne viennent pas.
Plus faible sélection à l’entrée, moindres compétences, le cocktail est
dangereux dans une organisation dont l’action d’un seul de ses membres peut
avoir des conséquences très importantes. Le second risque était l’incapacité à
faire face à une « surprise stratégique », un événement imprévu et
d’une grande ampleur, auquel on aurait du mal à faire face. Je faisais alors
remarquer que le système des BDD était le même que celui qui, en 2006, avait paralysé
la logistique israélienne lors de la guerre contre le Hezbollah. On me
rétorquait (ironiquement) que des gens qui avaient réussi des concours difficiles ne pouvaient
se tromper. C’est d’ailleurs l’argument qui sous-entend toujours le
remplacement des militaires par des hauts-fonctionnaires civils au sein du
ministère. Nulle prudence donc, au moment même où, en même temps (c’est
important), on décidait aussi, parmi les 13 « chantiers de modernisation » du ministère gérés par le Secrétaire-général de l'administration Christian Piotre, de rationaliser le paiement des soldes.
Le système ancien, géré par armée, était fiable (1%
d’erreurs avec une procédure sûre de rattrapage) mais coûteux, entre 6, 7 (armée
de l’air) et 13,4 euros (armée de terre) par bulletin, avec 870 personnes
entièrement dédiées au décompte en utilisant 15 outils informatiques différents
et vieillissants. L’idée de réduire ces coûts n’était pas absurde, elle faisait
même consensus depuis des années. La manière dont cela a été fait est désormais
un exemple rare de suffisance, bêtise et lâcheté.
Une des raisons de
ces coûts élevés était et reste la grande complexité du système de paye avec la
sédimentation de multiples primes, cas particuliers et exceptions. Seul un
spécialiste pouvait comprendre son propre bulletin de solde (je n’y suis
personnellement jamais complètement arrivé). Une bonne manière de réduire
l’incertitude consiste à agir et la logique aurait voulu que l’on commence par
débroussailler cette forêt. On n’a pas eu ce courage et on s’en est
remis, illusion technophile, à l’idée d’un logiciel miracle capable de gérer à
lui seul la complexité : Louvois (pour Logiciel unique à vocation
interarmées de la solde). La régularité des échecs dans ce domaine des grands
projets informatiques, en particulier dans le domaine public (comme par exemple
celui du National Health Service au Royaume-Uni) aurait pu éveiller quelques
soupçons. Ce ne fut pas le cas et dans une sorte d’optimisme teinté d'irresponsabilité et avec l’idée d’aller
le plus vite possible, le système n’a même pas été testé à fond. Un audit de la
direction générale des systèmes d’information et des communications (DGSIC)
avait bien conclu, en septembre 2014, que Louvois se révélait « peu
robuste, difficilement maintenable et exploitable ». Il fut décidé
pourtant que les risques étaient acceptables et les problèmes rencontrés
« en cours de résolution ». Malgré les mises en garde et
l’insuffisance notoire des tests et simulations, Louvois fut donc mis en œuvre
en avril 2011, en commençant par service de santé des armées jusqu'au raccordement prévu en 2017 à l'opérateur national de paye (futur autre fiasco).
A ce stade, il n’y avait alors plus de moyens de
revenir en arrière puisqu’on s’était empressé de supprimer au préalable tout ce
qui aurait permis de faire face à un problème majeur (l’ « élément réservé »
que tout bon capitaine garde dans sa main « au cas où »). Les centres
territoriaux de l’armée de terre ont été supprimés au profit d’un seul Centre
interarmées de la solde (CIAS) à effectif réduit. Comme par ailleurs cette
suppression s’était faite en trois ans, les effectifs de spécialistes avait fondu,
alourdissant la charge de ceux qui restaient. Au moment du basculement vers
Louvois plus de 140 000 dossiers restaient encore à traiter (presque dix
fois plus que ce qui était anticipé) et la qualité des données transmises au
logiciel s’était dégradée. Bien entendu cela survenait aussi au moment où les
dossiers des administrés étaient transférés aux bases de défense en cours de
constitution.
A ce moment-là aucun retour en arrière n’étant possible, il fallut donc aller de l’avant. Le plus étonnant reste bien
sûr qu’alors que des problèmes sont apparus dès la mise en place du logiciel au
service de santé, l’armée de terre décidait malgré tout de l’adopter en octobre
2011, puis la marine en mars 2012, l’armée de l’air restant prudemment en
retrait, ce qui témoigne au passage que c’était possible. Cette inconscience aboutit à la catastrophe que l'on sait en particulier pour l'armée de terre, de loin la plus touchée, les erreurs de calcul se multipliant, engendrant des
problèmes majeurs voire des drames pour des militaires se retrouvant d’un seul
coup sans solde. Les alertes et les plaintes ne
furent guère entendues, masquées ou, le plus souvent,
sous-estimées. La
« réforme », la « modernisation » « devait»
réussir. En dehors d’initiatives locales, par forcément légales par ailleurs, personne n'a sérieusement pris en compte le problème.
Comme pour les BDD, la communication s’en est mêlé (il faudra réfléchir aussi à l’influence des communicants dans les
désastres par leur volonté à étouffer toute voix discordante derrière les
villages Potemkine). Louvois était forcément une chance et une réussite. Le contrôleur-général des armées (CGA) Jacques
Roudière, alors DRH du ministère de la défense a même été élu « manager public de
l’année 2011 ». En octobre 2011, son chef le CGA Piotre prenait la tête du Contrôle général des armées.
Il est vrai qu'aucun des décideurs du moment, ministre,
contrôleur-généraux, chefs d’état-major, généraux directeur des RH, n’est géré par
Louvois, ce qui n'aidait évidemment pas à se rendre compte des problèmes. Par ailleurs, aucun d’entre
eux ne s'est senti la moindre responsabilité dans cet ensemble flou et collectif
qui a pris les décisions, sans vraiment savoir. Le CGA Piotre a estimé devant la commission de l'assemblée nationale qu'« il n'y avait pas eu d'incurie, d'incompétence, ni d'irresponsabilité». Le CGA Roudière, qui a reçu,
après le désastre, une mission de conseil de l’Union européenne en Grèce, s’est
même agacé semble-t-il devant la même commission parlementaire qu’il puisse être mis
en cause, déclarant qu’il referait la même chose.
On cherche en vain le
début d’une quelconque sanction ainsi d’ailleurs que le moindre regret, ajoutant encore au malaise. Il faut attendre l’arrivée d’un
nouveau ministre pour avoir une réaction de la part du ministère qui tente de
limiter les dégâts, avec des aides et un renforcement en catastrophe du CIAS
pour tenter de gérer, difficilement, les dossiers. Au bilan, on voulait faire
des économies. Le coût de la catastrophe se monte pour l’instant à dix ans de
gestion précédente de la solde. Le prix du logiciel lui-même, qui n’est pas encore
remplacé, ayant à lui seul coûté l'équivalent de deux ans. Il ne s’agit là que des coûts
financiers. Qui estimera les coûts humains d’un tel désastre sur la lassitude
des soldats ? Sur la confiance envers les chefs ? Sur l’image d’une
administration qui avait jusque-là une réputation de sérieux et de fiabilité ?
Au bilan, autant d’efforts à supprimer des hommes
et des femmes aura permis d’économiser 4 milliards d’euros sur une loi de
programmation de 185 milliards, à comparer, par exemple, aux deux milliards de
ristourne accordés à la Société Générale après l’affaire Kerviel. Pour autant,
cela n’a pas suffi, puisqu’avec le changement de majorité, on décidait…d’un
nouveau livre blanc, qui décidait…de nouvelles réductions d’effectifs afin de
sauver une loi de programmation, perpétuellement menacée de l’intérieur. On ne
voulait pas (trop) toucher aux unités de combat. On s’y emploie désormais à
fond. Certains généraux zélés (toujours compter sur le zèle de certains généraux et amiraux) se
félicitant même de les supprimer plus vite que prévu, alors même que se
militarisait subitement la guerre contre les organisations djihadistes,
nord-africaines d’abord, Etat islamique ensuite. Cela ne semblait visiblement pas
troubler nos décideurs, tout à leurs petits projets à court terme, et oublieux
du fait que dans une guerre l’ennemi peut aussi agir et réagir. Ce sera finalement l’action
de quelques salopards, bien plus que tout ce que des citoyens sensés auront pu
dire ou écrire, qui va enrayer cette spirale du vampire qui
suce son propre sang pour se nourrir.
Jean-Michel Palagos, Julia Maris, Diriger en ère de rupture : Brouillard et
solitude, Editions Hermann, 2016.
Wikipedia-Logiciel unique à vocation interarmées de la solde
