Obama, le Congrès et la Syrie-par Maya Kandel

Théorie et pratique des pouvoirs de guerre aux Etats-Unis

Pour la première fois, une intervention militaire française dépend d’un vote du Congrès américain.

Cet appel au Congrès est également une première pour le président Obama, qui n’a pas demandé l’aval des parlementaires avant l’opération libyenne de 2011, ni pour les centaines d’assassinats ciblés par drones ordonnés depuis le début de sa présidence. Pour ces dernières, Obama a toujours invoqué l’autorisation très large de lutte contre Al Qaida et ses affiliés votée après les attentats du 11 septembre 2001. Dans le cas libyen, l’argumentation présidentielle a été plus tortueuse, invoquant le fait que les Etats-Unis n’étaient pas engagés dans des « hostilités » au sens de la loi sur les pouvoirs de guerre puisque Washington avait retiré ses forces de combat après 10 jours, laissant les alliés en première ligne et se cantonnant à un rôle de soutien et à l’emploi de ses drones.

Pour autant, le fait pour le président américain de demander un vote au Congrès avant une opération militaire n’a rien d’inédit. Bush père et fils l’ont chacun fait, obtenant chaque fois un vote positif (y compris de la part d’un Congrès démocrate en 1991 et d’un Sénat démocrate en 2002), Bush père en 1991 avant le début de la guerre du Golfe, Bush fils en 2001 avant de lancer les opérations en Afghanistan, puis à nouveau en 2002 avant l’invasion irakienne de 2003.

Certes Bill Clinton, lui, n’a jamais demandé l’autorisation du Congrès pour les interventions militaires lancées sous ses deux présidences, en particulier parce que, comme Obama, il a dû faire face à partir de 1995 à un Congrès particulièrement hostile (remember l’affaire Lewinsky), à majorité républicaine dans les deux chambres. Ainsi Clinton n’a pas demandé de vote du Congrès avant l’intervention au Kosovo, mais le Sénat, qui y était favorable, a voté une autorisation après le début des bombardements de l’OTAN, texte qui a été rejeté ensuite par la Chambre (en fait égalité des voix 213-213).

Il faut rappeler que la situation constitutionnelle américaine est particulière sur les pouvoirs de guerre, puisque la pratique s’est nettement éloignée de la Constitution, notamment dans la deuxième moitié du XX^e siècle. Selon la Constitution américaine en effet, le président est le chef des armées, mais seul le Congrès a le droit de déclarer la guerre. En pratique, il ne l’a fait que cinq fois dans l’histoire américaine (1812, 1846, 1898, 1917, 1941), tandis que les interventions militaires ordonnées par des présidents américains ont été nettement plus nombreuses. Après la guerre du Vietnam, le Congrès a donc voté la loi sur les pouvoirs de guerre (en fait une résolution conjointe, d’où le nom de War Powers Resolution), exigeant une notification présidentielle et un vote du Congrès pour tout engagement de troupes américaines dans des « hostilités » sur un théâtre extérieur. Tous les présidents depuis Nixon ont déclaré la loi non constitutionnelle car empiétant sur les prérogatives présidentielles de chef des armées, mais en ont respecté l’esprit (en notifiant et consultant les parlementaires comme l’ont fait Clinton et Obama), sinon la lettre (comme Bush père et fils). En réalité, aux Etats-Unis, l’arme fatale du Congrès pour s’opposer à une guerre réside dans son pouvoir budgétaire, et c’est en supprimant leur financement que le Congrès a mis fin aux interventions qu’il désapprouvait (Vietnam en 1973, Somalie en 1993).

Concernant le vote à venir sur la Syrie, l’incertitude domine, mais deux certitudes :

La bataille la plus intéressante aura lieu au Sénat au sein du camp républicain, entre deux conceptions qui s’affrontent pour déterminer la ligne du parti républicain en politique étrangère (pour simplifier, néoconservateurs contre « libertariens néo-isolationnistes », McCain contre Rand Paul). Au Sénat, le oui devrait l’emporter : Les sénateurs ont en effet tendance à prendre plus au sérieux leur prééminence sur la Chambre en politique étrangère et à soutenir davantage le président.

La bataille la plus féroce aura lieu à la Chambre au sein du camp démocrate, déchiré entre son soutien à Obama et la pression de ses électeurs beaucoup plus favorables aux priorités intérieures (la majorité des représentants républicains devrait voter non). A la Chambre, un vote négatif est donc tout à fait possible, d’autant plus qu’il serait en phase avec l’opinion américaine – or les représentants, soumis à réélection tous les deux ans, y sont beaucoup plus sensibles.

Bien sûr, s’agissant du Congrès, il est toujours possible que finalement il ne vote rien.

Maya Kandel chargée d'études à l'Irsem

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Intermède historique : Tous à Zanzibar !

La guerre la plus courte de l’Histoire s'est déroulée  le 27 août 1896. Deux jours plus tôt, le consul britannique Basil Cave avaient adressé un ultimatum à Khalid ibn Bargach, autoproclamé Sultan de Zanzibar après la mort (probablement de son fait) de son cousin-germain et beau-frère Hamad ibn Thuwaini. Khalid ibn Bargach ne plaisait pas aux Britanniques qui lui demandèrent de renoncer au pouvoir. La date limite de l’ultimatum fut fixée au 27 août, 02h00. N’obtenant pas de réponse, l’escadre de Sa Majesté ouvrit le feu à 02h02. A 02h50, Khalid ibn Bargach s’était enfui et les Royal Marines occupaient le palais. 

Indépendamment des motifs impérialistes mais aussi humanitaires (Zanzibar était un haut lieu du trafic d’esclaves à destination des pays arabes) de l’intervention britannique à Zanzibar, il n’est pas inutile de se rappeler qu’il y eut une époque où les Européens n’avaient besoin de personne pour défendre leurs intérêts. Mais ça c’était avant.

El Dorado Canyon

Les actions militaires ponctuelles, généralement par raids aériens et/ou de forces spéciales, destinées à punir le comportement jugé inacceptable d’un Etat et empêcher sa récidive sont relativement rares. L’un des cas les plus intéressants et qui se rapproche le plus à ce qui est en train de se préparer en Syrie est l’opération El Dorado Canyon lancée en avril 1986 par le Président Reagan contre le colonel Kadhafi. 

Le cadre général est celui de la « petite guerre froide », ce regain de tension entre l’Est et l’Ouest succédant à la « détente ». Les Etats-Unis sortent alors de la période de dépression morale qui a débuté au milieu des années 1960 et trouvé son point d’orgue avec l’abandon du Sud-Vietnam, la démission d’un Président et une crise du modèle économique. Cette période de faiblesse correspond inversement à une politique plus agressive de l’Union soviétique (invasion de l’Afghanistan, expansionnisme en Afrique et en Amérique latine, mise en place des missiles de théâtre SS-20, doctrine de l’offensive à grande vitesse en Europe) dont on ne perçoit pas encore qu’il s’agit de ses derniers feux. Un des Etats les plus actifs dans la lutte est alors la France qui réalise 14 opérations militaires en Afrique de 1978 à 1983 contre des organisations ou Etats alliés de l’URSS. 

Le contexte change avec l’arrivée au pouvoir de Ronald Reagan, à la fois cause et conséquence d’un rebond américain. Ce qui, avec l’exemple parallèle du Royaume-Uni, démontre au passage combien les sociétés peuvent se transformer, parfois très rapidement.

Dans ce contexte tendu, les groupes terroristes de tous bords, européens et arabes, souvent liés entre eux et soutenus par quelques Etats eux-mêmes proches de l’URSS, constituent une menace immédiate. Après le désastre de la FMSB (ici), l’administration Reagan renonce aux opérations multinationales de maintien de la paix aux mandats floues et aux règles ambigües pour revenir à de véritables opérations militaires. Le Congrès est alors encore très réticent devant la possibilité d’un nouvel engagement massif de troupes au sol, le Conseil de sécurité des Nations-Unies est bloqué par les vétos soviétique et chinois et les Alliés européens-sensibles à de fortes oppositions internes- pas toujours très coopératifs. L’exécutif américain s’oriente donc vers des opérations souterraines (Amérique centrale) ou des actions limitées de coercition. 

Dans le cadre de la Directive 207 parue en janvier 1986, Reagan désigne le colonel Kadhafi comme principal soutien et instigateur du terrorisme international. Une puissante escadre, comprenant trois porte-avions est mise en place dans le golfe de Syrte en janvier 1986. Le 24 mars 1986, un premier accrochage qui se conclut par l’interception d’un Mig-25 libyen s’approchant de l’escadre et la destruction de deux navires libyens ainsi que d’un site de défense anti-aérien. Le 2 avril, une bombe explose dans le vol TWA 840 et trois jours plus tard, un attentat détruit une discothèque berlinoise. Des citoyens américains sont tués dans les deux cas.

Après consultations des leaders politiques américains et alliés mais sans aucun vote ni mandat d’aucune institution, Ronald Reagan ordonne le lancement de l’opération El Dorado Canyon pour le 15 avril. Cette opération combine le raid de dix-huit bombardiers stratégiques F-111F et quatre avions de contre-mesure électronique EF-111A Raven partis de la base de Upper Heyford en Grande-Bretagne avec celui de l’escadre de la VI^e flotte qui lance vingt-cinq chasseurs-bombardiers A-6, A-7 et F/A-18 et un avion de guerre électronique EA-6B Prowler. A l’heure d’ouverture des principaux journaux télévisés américains, plus de 60 tonnes de bombes sont largués en deux minutes sur cinq sites militaires de Tripoli et Benghazi. Un F-111 est abattu au-dessus du golfe de Syrte par un missile sol-air libyen et deux pilotes périssent. Ces pertes vont amener par la suite à privilégier les bombardiers furtifs et les missiles de croisière.

Les pertes matérielles libyennes de ce raid sont, d’au maximum, une trentaine d’aéronefs détruits au sol et de lourds dégâts sur plusieurs casernes et une dizaine de sites de défenses anti-aérienne. Les pertes humaines sont estimées à environ 60 tués. En revanche Mouammar Kadhafi, la cible première de l’opération, a survécu. Le bruit court qu’une des filles de Kadhafi, Hannah, a été tuée dans le raid mais cela reste encore sujet à caution. En représailles au bombardement, la Libye lance deux missiles Scud en direction des installations américaines sur l'île italienne de Lampedusa, sans aucun effet.

Cette attaque suscite alors de nombreuses réprobations. L'Espagne, l'Italie et la France refusent le survol de leur territoire aux avions américains ainsi que l’utilisation des bases sur leur sol. Il est probable aussi que Kadhafi ait été averti de l’opération en cours par des responsables politiques maltais et italien, ce qui lui a peut-être sauvé la vie. La ligue arabe, l’URSS et la Chine protestent violemment à l’ONU et obtiennent un vote de condamnation par l’Assemblée générale.

Les résultats politiques de cette opération sont discutés. D’un côté la Libye, qui a subi aussi un grave échec au Tchad et reste soumise à un embargo, tente de sortir de son isolement et de normaliser ses relations mais d’un autre côté elle participe encore aux attentats de Lockerbie en et du DC-10 d’UTA en 1988 et 1989. Ce n’est que dix ans plus tard qu’elle reconnait son implication dans ces actes et renonce à ses velléités nucléaires. La crainte d’être classée dans l’axe du mal après les attentats du 11 septembre 2001 finit par normaliser la politique étrangère de Kadhafi. 

Très critiquée sur le moment, l’opération El Dorado Canyon apparaît malgré tout rétrospectivement comme un succès, symbolique d’abord car elle a démontrée la volonté retrouvée des Etats-Unis de faire face, politique ensuite car elle a marqué effectivement le début de changement de comportement du colonel Kadhafi même si cela s’est avéré plus lent qu’espéré. Elle est la marque d’un homme d’Etat.